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无人机野蛮生长待立法规范
发布时间:2017/2/15 8:53:09   阅读数: 2051

来源:法制网

无人机又闯祸了,而且频率越来越高、程度越来越烈。

2月2日,国航一航班机组在绵阳机场跑道上空发现不明飞行物,导致5个航班延误、3个航班备降。据绵阳警方初步调查,怀疑附近有人操控“黑飞”无人机,这也是去年以来,四川第三次影响航班的不明飞行物目击报告。

2月3日,深圳机场发布消息称,当天下午3时左右,深圳机场附近发现不明升空物飞行。其间,多个出港航班不同程度延误。

仅2月2日、3日两天,云南昆明长水国际机场就连续发现4起无人机事件,其中一起最严重的无人机非法飞行事件中,无人机离空中客机仅有50至70米,对飞行安全构成极大威胁……

除了全国各地机场屡屡发生无人机威胁飞行安全的事件,在刚刚过去的春节期间,甚至有人为了追求刺激,将烟花爆竹绑在无人机上,在空中进行燃放。

无人机产业的迅速发展,既给我们带来巨大的经济利益和生活便利,也因其“野蛮生长”,带来了严重的安全隐患和无人机使用权与个人隐私权的冲突。

“没有明确界定哪些飞行是‘黑飞’,没有明确哪些飞行需要监管、哪些无须监管,没有明确无人机不能去哪些区域。”西北政法大学通用航空法研究所副所长、研究员燕福民近日在接受《法制日报》采访时指出,对民用无人机出台明确法律规范,已经到了“尤为必要”的程度。

既要管好“机”也要管好“人”

无人机很酷,但如果太任性,后果则会很残酷。

数据显示,2013年12月17日至2015年9月12日,各国无人机和遥控飞机与民航共发生327起危险接近事件,其中28次导致航班为了避免与无人机相撞而改变航线。

眼下,不管军用还是民用无人机,我国的产品都走在世界前列,全球70%的中小型无人机都是中国制造,无人机行业的创新十分活跃,已经开发的、目前正在研制的无人机种类都非常多。

但无人机行业蓬勃发展的同时,乱象也越来越多,有关无人机的使用权限、安全等诸多问题开始大量显现。

由于使用方法简单,老百姓花上几个小时就可以掌握简单操作,在有些地区,无人机甚至率先进入了“普及”的状态。但部分无人机玩家法律观念十分淡薄,曾经“高大上”的无人机成了不少人搞低俗娱乐或者满足好奇心的工具。

“真正玩航模的人都是有原则的,都知道要远离人群,不在敏感地区飞行。长期以来,无人机飞行安全主要依赖飞手个人的自我约束和要求。”一位飞模型飞了20多年的资深航模迷颇有些无奈地告诉记者,以前无人机成本很高,大概十几、二十万元一架,还有很多技术门槛,没有量的积累很难操作。而现在,几千块钱就可以买到一架无人机,即便技术不过关,掉了就掉了,摔了就摔了。而且,目前很多所谓的无人机严格意义上讲并不是真正的无人机,只是有人工智能操作系统的模拟航模而已。

“一些成本低的无人机被广泛应用在了婚庆礼仪等航拍,实际上,航拍仅仅是无人机应用中很小的部分,但现在其他一些深层次的应用反而不受关注。”这位资深航模迷说。

对于这些乱象,很多业内人士都认为,需要对更多低门槛介入者进行监管,对其进行培训,这对整个无人机行业的健康发展都有好处。

对此,有关部门也意识到了这个问题并颁布了一些规章。2016年《民用无人机驾驶员管理规定》中明确提出,驾驶员需要“完成训练并考试合格”,并在其驾驶员执照上签注如下信息:“A.无人机型号;B.无人机类型;C.职位,包括机长、副驾驶。”

但对于这一要求,也有人表示担忧,认为对于大量用于消遣娱乐的民用无人机使用者来说,这种要求显得过高,很可能会压制无人机的使用范围,甚至导致无人机市场逐渐萎缩。

监管规定被指不接地气难落地

显然,无人机该管管了。

燕福民认为,民用无人机归属于通用航空范畴,然而我国民航主管部门出台的一系列法律法规规章绝大多数都是针对载人飞行器的,无法适用于民用无人机,因此无法解决无人机产业发展与安全的关系,必须对无人机进行立法规范和监管。

在燕福民看来,其必要性体现在三方面:首先是保护产业发展的需要。无人机产业是我国通用航空产业的重要组成部分,是我国产业转型的经济增长点,需要加以保护及重点支持。规范产业发展,有利于国家、有利于社会、有利于行业。其次是保护产业相关主体的需要。产业的发展,离不开相关主体的积极参与,要想促进产业发展,就需要对利益相关方的权利义务给予明确。最后是维护航空安全的需要。安全是航空业的生命线。无人机的发展不能以牺牲航空安全、国防安全、人民群众财产人身安全为代价,因此必须对无人机的飞行进行监管。

值得一提的是,今年1月16日,公安部发布关于《中华人民共和国治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)》,其中第四十六条规定,违反国家规定,在低空飞行无人机、动力伞、三角翼等通用航空器、航空运动器材,或者升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体的,处五日以上十日以下拘留;情节较重的,处十日以上十五日以下拘留。

2016年9月21日,《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》出台。办法第三条规定,民航局指导监督全国民用无人驾驶航空器系统空中交通管理工作,地区管理局负责本辖区内民用无人驾驶航空器系统空中交通服务的监督和管理工作。空管单位向其管制空域内的民用无人驾驶航空器系统提供空中交通服务。

同时,办法第四条规定,民用无人驾驶航空器仅允许在隔离空域内飞行。民用无人驾驶航空器在隔离空域内飞行,由组织单位和个人负责实施,并对其安全负责。多个主体同时在同一空域范围内开展民用无人驾驶航空器飞行活动的,应当明确一个活动组织者,并对隔离空域内民用无人驾驶航空器飞行活动安全负责。

尽管上述规定有助于强化无人机进一步监管,但对于一些规定,有业内人士直言还存在很大问题,那就是监管难以落地,换言之,如何落实执行监管是个很大的难点。

“最大的问题是监管还不够正规,一些规定也不接地气。”作为资深业内人士,大连云海创新科技有限公司总经理吴立志举例说,比如,目前按照相关规定,无人机是被纳入通航管理,这是不妥的,现在对无人机多是划到休闲娱乐领域,毕竟消费型占主流。规定任何民用无人机每次升空都需要申请空域和航线,有点儿小题大做。再比如,实际操作上也存在一些问题。如果想申请航线,就会发现申请的部门比较复杂,要去当地空军指挥部申请,但是申请的流程又不是很公开透明。去哪里申请、找谁申请,老百姓经常摸不到门道。

要尽快明确无人机禁飞区域

实际上,无人机的监管一直也是一个世界性的问题,跟很多互联网的新兴领域一样,对无人机的监管仍有很多难点和痛点。一方面,无人机必须要管,其技术发展方应照顾社会公共安全和公共秩序,另一方面,监管的力度和方式则要采取谨慎立场,既不能扼杀创新和技术进步,也不鼓励滥用技术。

对于监管问题,民航局局长冯正霖曾公开表示,针对无人机等“低慢小”航空器的安全运行管理,要抓紧完善相关法规、标准,保障无人机健康有序发展。要始终坚持“安全第一”的原则,切实重视安全能力建设,在发展中系好“安全带”。具体包括,要建立区别于运输航空的安全规章标准体系,明确“分级分类”的安全管理思路:区分任务性质,是载人运输还是作业飞行;区分作业地点,是城市上空还是野外田间;区分航空器类型,是较大型还是轻小型;区分用途,是自用还是取酬。要分类评估风险,逐步建立一套适合通用航空各类作业特点的安全规章标准体系。要积极推进立法进程,加快修订规章及相关规范性文件中不符合通航运行特点的限制性条款。

对于如何立法,燕福民认为,规范无人机立法的核心是要无人机安全有序高效地飞行,既要保证自身安全,也不能影响机场安全、运输安全和人民群众的人身财产安全,更不能侵犯别人的隐私。

“这就需要在六个方面加以规定。”燕福民具体指出:一是明确无人机的立法原则,即分类管理原则、最少限制原则、促进产业发展原则、维护安全原则;二是明确无人机的定义,对无人机进行分类,对于空机重量不超过1公斤、飞行速度较慢、在视距范围内的、飞行高度不超过100米的飞行可以不监管,由无人机驾驶员自行负责;对于其他类型飞行则需监管;三是明确无人机制造商的适航责任和登记责任;四是明确无人机运营人的安全飞行责任;五是明确无人机驾驶员取得资质的条件,特别是要明确哪些区域无人机不能飞行;六是明确违法责任,加大违法成本。

燕福民同时强调,无人机立法时还必须正确处理好四对关系:即平衡产业发展与维护安全的关系;加强监管与放松管制的关系;无人机使用者与个人隐私权的关系;军方与民航局以及地方职责的关系。

“如果高层次的立法暂时无法出台,我们目前其实可以采取一些其他的措施。”燕福民举例说,比如民航局出台规章以负面清单的方式列出无人机禁飞区域,明确何为无人机的非法飞行;加强对无人机驾驶员的资质管理,明确哪些无人机的驾驶员必须持证上岗,否则视为非法飞行;实施无人机登记制度,凡是售出的无人机应有明确的登记,以便明确责任;四是强化军方、民航局和警察的联动机制,加大无人机使用者和驾驶员的违法成本。